彭州市委編辦關于綜合執法力量下沉的調查與思考

綜合執法力量下沉是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對破解基層治理有責無權、權責錯位難題具有重要意義。為摸清綜合執法力量下沉現狀，鞏固深化綜合行政執法改革成果，今年以來，彭州市委編辦多次深入綜合行政執法、應急管理等部門和成都新材料產業功能區、天府中藥城等園區以及隆豐街道、濛陽街道、麗春鎮、通濟鎮、丹景山鎮、葛仙山鎮、敖平鎮、龍門山鎮等8個鎮街進行實地調研，就綜合執法力量下沉現狀、存在問題進行了深入調查，對下步舉措進行了思考和謀劃，明確了加強綜合執法力量下沉必須創新構建派駐管理體制機制的對策措施。

一、現狀

根據《四川省人民政府關于成都市、樂山市綜合行政執法體制改革試點方案的批復》（川府函〔2017〕13號），彭州市綜合行政執法局負責行使原由市人力資源和社會保障局、市規劃和自然資源局、市交通運輸局、市水務局等24個行政部門（除公安、環保外）的3539項行政權力事項（其中行政政處罰3496項、行政強制40項、行政征收3項）。2021年按照省、成都市擴權賦能相關要求，我市對照賦權指導目錄，結合實際，印發了《彭州市下放鎮（街道）行政權力事項清單》，下放鎮行政權力30項、街道18項。2022年，為進一步深化鎮（街道）擴權賦能，按照省、成都市要求，我市擬對鎮（街道）下放第二批行政權力事項約84項。

2020年以來，為推進執法力量向基層延伸，彭州市探索推進向鎮街、產業園區派駐執法力量，截至目前共派駐15個執法機構39名執法人員，實現13個鎮街、2個產業園區全覆蓋。一是強化屬地管理，推動重心下移。推進執法重心向鎮街下移，執法權力下放，執法人員下沉，落實地方政府管理責任，解決鎮街執法監管空白，實現基層執法監管無縫隙、全覆蓋。二是突出統一主體，實現大綜合。統一執法主體，減少執法層級，改變多層執法、重復執法現象，探索推進產業園區、部分行業領域、鎮街綜合執法體制改革。三是理順職責權力、收支分離。合理劃分和明確界定各層級各領域行政執法機構的職責權限，減少職責交叉，理順各方關系；加強執法保障能力建設，實現“權”與“責”相統一、“權”與“利”相分離。四是加強分類指導，積極穩步推進。堅持積極穩妥、循序漸進、成熟先行、統籌推進，把握好改革的力度、深度和進度。在鎮街派駐綜合行政執法中隊，將部分行政執法權集中到鎮街行使，解決“鎮街看得見管不著，執法部門管得著看不見”的執法困局。

二、存在問題

一是執法人員業務能力有待提升。基層綜合執法效能如何，關鍵在執法人員專業能力，體現在辦案效果上。彭州的綜合執法領域較廣，涉及的法律法規較多，實務性強，對人員“一崗多能”的要求非常高。但現有派駐基層執法人員專業知識較為缺乏，39名派駐人員中大專及以上學歷31人（其中函授12人），大專及以下學歷8人，學歷層次整體偏低，且其中僅有6人為法律專業（均為函授），遠遠達不到一鎮一名。

二是執法力量下沉管理模式還需進一步探索。彭州市于2020年出臺了《彭州市相關部門派駐產業功能區和鎮（街道）機構及人員管理暫行辦法》，明確執法力量下沉實行“雙重管理、屬地為主”的派駐模式，屬地鎮街、產業園區負責派駐人員的日常監督管理，派出部門負責派駐人員的業務工作、培訓指導和監督檢查。但實際工作中，派出部門對派出人員調整使用比較隨意，較少征求鎮街意見建議，“屬地為主”的原則缺乏硬約束。

三是執法權力下沉不到位。派駐執法人員硬件配套與市級同步，但并不具備同等的行政執法權。派駐鎮街執法中隊只有簡易處罰的權限，其他執法行為主要依賴市綜合行政執法局，派駐中隊更多的只是一個發現問題并上報的角色，大部分的行政執法權還在市級層面，容易出現鎮街第一時間能發現違法行為，而不能馬上處置導致違法證據因時效性而丟失的現象，從而導致執法工作難以及時開展。

四是執法標準不統一，案件考核標準不合理。對同一違法現象，有時處罰不一樣，如對亂倒垃圾違法現象的處理，有的鎮罰5000元，有的鎮罰3000元。在案件考核標準上，有時不夠統一，存在不合理的情況。如鎮街只有簡易處罰的權限，而簡易案件不納入考核內容，從而導致不得不將簡易案件辦理為一般案件，無形中增加了辦案成本。

三、對策和建議

推進執法重心下移，必須進一步提升執法人員素質，理順執法權責關系，統籌用好執法資源，方能推動綜合執法力量下沉走深走實，有效打通基層治理“最后一公里”。

（一）加強執法隊伍建設，提升綜合執法專業水平。積極向上爭取政策支持，盡快完善執法人員補充途徑，力爭通過招聘、調任等方式補充專業執法人員，特別是要擴大法律專業人員招聘，在招錄執法人員時，設定一定數量的法律專業招考名額，同時鼓勵新錄入的公務員、參公人員考取執法證，從而爭取在3-5年內實現派駐到每個鎮街的法律專業執法人員至少1名，能夠履行執法職責人員3-5名。

（二）加強執法業務培訓，提升綜合執法辦案能力。壓實司法、綜合執法等部門牽頭責任，科學制定執法培訓計劃，除考取執法證的集中培訓外，及時組織業務主管部門開展全員培訓，通過集中培訓、建微信業務群等方式，提高綜合執法人員辦案業務水平。建立跟班實習制度，綜合執法和業務主管部門要組織執法人員特別是派駐鎮街的執法人員輪流跟班學習，全面掌握辦案方法、技巧等，提高基層綜合執法人員辦案能力?？茖W制作執法卷宗規范樣本，由綜合執法和業務主管部門制作案件辦理規范執法卷宗，供基層綜合執法人員學習，提高綜合執法人員辦案水平。

（三）加強綜合執法協作，理順壓實各方職責。加強綜合執法協作，結合編制事項督查、“三責”聯審、巡察等對綜合行政執法協作情況開展監督檢查，強化綜合行政執法機構與原業務主管部門的協調配合，推進各類執法信息資源共享，完善在執法工作上的銜接、會商，督促履行賦權承接事項的事中事后監管職責，構建立體化的“大監管”體系。

（四）優化完善管理體制，提高執法公信力和執法效果。修訂完善《彭州市相關部門派駐產業功能區和鎮（街道）機構及人員管理暫行辦法》，結合“五權”下放，優化完善派駐管理機制，切實擴大鎮街在派出執法人員管理中的話語權，確保綜合執法沉得下、接得住、功能強。指導綜合執法部門建立與基層相匹配的案件審核制度，可將執法標準規范成冊，下放至各派駐機構，強化內部工作流程規范，切實按照行政執法的程序規定行使行政執法權，規范自由裁量權的運用，杜絕執法隨意性，確保執法行為合法、規范、高效。（彭州市委編辦 供稿）