崇州市關于實行部門職責任務清單管理 完善機構職責管理體系的實踐與思考

職能管理、機構管理和編制管理是機構編制管理的三大基本要素，其中職能管理又是“靈魂”“基礎”，只有準確界定職能，才能科學、精簡、高效地設置機構，合理配置編制資源。黨的十九屆四中全會明確“加快推進治理體系和治理能力現代化”目標，提出一系列改革新要求。新形勢下如何主動適應社會治理新變化，準確把握好構建優化協同高效機構職能體系要求，鞏固黨在基層的執政基礎，是機構職能體系建設的一項重要課題。在成都市委編辦指導下，崇州市通過研討交流、調查走訪、試點探索等方式，對實行部門職責任務清單管理完善機構職責管理體系問題進行了研究。

一、具體做法

2021年以來，崇州市委編委以加強黨對基層治理的領導、提升黨建引領基層治理水平為主線，以構建職責明確、依法行政的政府治理體系為目標，以構建簡約高效基層管理體制、打通責任落實“最后一米”為著力點，堅持試點先行重點突破原則，在市場監管、水務、執法、黨建綜合等領域，探索構建系統完備、科學規范、運行有效的職責任務“全市一單”，初步形成職責任務清單管理“崇州模式”，職責任務清單在銜接“三定”規定、探索機構編制量化管理、破解考核評估難題等方面發揮了基礎作用，為持續推進政府職能轉變奠定了基礎。

（一）突出整體治理健全機構職責管理制度體系。圍繞構建適應經濟社會發展現狀和治理需求的機構職責任務管理體系，崇州市制定部門職責任務清單管理1個“實施意見”、4個管理辦法，構建職責任務精細管理“1＋4”制度框架，推動部門職責任務清單化、邊界明晰化、管理動態化、運行高效化、運用智慧化。以《關于實施職責任務清單管理完善機構職責管理體系的實施意見》，明確職責法定、動態管理、智慧運用原則，建立清單編制、審核實施、協同配合、智慧考評等機制。圍繞規范職責任務清單的“建、管、用”，配套“4個管理辦法”，明確職責任務清單調整、下放準入管理、爭議協調仲裁、行政協助配合等操作規程，初步構建起“照清單履職、按清單辦事、依清單問責”的職責精細化管理格局。圍繞鞏固深化黨政機構改革成果，堅持優化協同高效原則，完善議事協調機構管理辦法，職責任務相同相近合并、職能消失撤銷，推動工作體系運行順暢、令行禁止。

（二）突出權責法定明確“三定”與“責任”“權力”的關系。“三定”規定是確定部門職責任務和權力的主要依據，職責任務清單和權力清單在具體內容上各有側重、互為補充。圍繞明確“三定”規定與職責任務清單關系，明確部門職責任務清單是對“三定”規定在責任落實等方面的細化完善，旨在明晰“部門之間、部門內部責任分工”，職責任務清單側重于“管內部”，旨在推動部門“法定職責必須為”。圍繞明確“三定”規定與行政權力清單關系，明確行政權力是部門涉法的職責任務，主要明晰“政府做什么、行使什么權力”，側重于“管外部”，旨在推動部門“法無授權不可為”。立足職責任務清單“管內部”定位，崇州市根據部門業務梳理編制職責任務清單，清單涵蓋行政權力內容并加以歸并。以市場監管局為例，將《四川省行政權力指導清單（2021年本）》關于“藥品類易制毒化學品”行政權力中，涉及行政處罰6項（3706、3769、4508、4509、4510、4531）、行政強制2項（132、173），歸并為監管執法類事項2項（“對易制毒化學品相關違法行為的處罰”“對藥品類易制毒化學品生產企業未按規定該報告、備案的處罰”）。同步健全部門內部融合、外部配合的職責運行機制，將職責任務細化分解到內設機構，強化部門崗位責任和面對群眾責任體系，為政府職能轉變、治理方式轉變提供保障。

（三）突出敏捷精準搭建職責清單三級指標框架。圍繞立體勾勒部門依法履職“施工圖”，建立部門核心職能既高度概括、具體職責又詳盡羅列的職責任務清單，成立職責任務體系建設工作領導小組，制定部門職責任務清單編制《方案》《指南》，按職責涵蓋由宏觀到微觀、由粗到細，建立“主要職能”“專項職能”“職能清單”三級職責任務框架，確定序號、主要職能、專項職能、職能清單、屬性、職能來源及依據、與“三定”規定主要職責的對應關系、“三定”規定內設機構主要職責的具體規定、備注等9項要素指標。以“三定”規定中的主要職責為依據，按照宏觀管理（行業管理）、審批執法協同（行業監管）、綜合事務等類別，設置“主要職能”一級職責。對一級職責按特定專業方向（事項）進行二次分類（涵蓋內設機構職責），設置“專項職能”二級職責。在二級職責目錄下，對部門主要職能進一步細化，根據具體業務事項列出詳細職責任務清單，并對同一類事項加以歸納合并，設置“職能清單”三級職責。

（四）突出協同高效完善職責任務管理四套機制。圍繞做強職責任務管治理、管運行核心功能，建立職責任務管理4套機制，推動構建協同高效工作體系。建立部門職責事項下放機制，明確職責下放5類范圍、下放原則規定，規范下放簡易程序、一般程序、特殊程序，明晰職責事項交接操作流程和監督管理，深化了放權賦能，防止了責任層層轉嫁。建立職責爭議協調解決機制，明確爭議協調適用范圍，規范爭議協商、爭議協調流程，建立部門協商、編辦司法協調、編委裁定三級協調解決機制，強化了編委職責管理權威。建立行政協助管理機制，明確行政機關因履行職責需要，向無隸屬關系的行政機關提出協助請求，被請求機關應提供相關協助，規范7種提出協助請求情形、4種被請求機關主動提供協助情形和操作流程，健全了部門間配合機制和協助行為。建立“吹哨報到”機制，制定賦予鎮街對需要部門協同解決事項統籌協調和綜合管理權的實施細則，明確“鎮街呼叫、部門響應”操作流程規范，確定98項鎮街統籌協調和綜合管理高頻高發事項，細化督辦通報、事項準入等7條措施，做強“民有所呼我有所應”運轉基礎。

二、取得成效

（一）推進了清單建設制度化。編制部門職責任務清單，既是落實權責法定剛性要求需要，也是推動部門職能精細管理具體舉措。職責任務清單對“三定”規定進行細化補充，解決了“三定”規定厘清職能職責后，工作任務和工作責任劃分不明確的問題。通過建立清單“建、管、用”制度體系，強化了部門機構編制法定化、“照清單履職、按清單辦事、依清單問責”意識，促進部門把清單作為設置機構、編制使用的重要依據，有力推動職責任務精細管理格局形成。

（二）推進了職責運行規范化。通過規范部門職責事項下放、建立吹哨報到機制和精準放權賦能，鞏固了濫用“屬地管理”“責任甩鍋”專項整治成果，確保了下放事項依據充分、規范有序、權責統一，承接事項落得實、接得住、管得好，防止了層層轉嫁責任，構建起邊界清晰、分工合理、高效運轉的新型條塊關系。通過規范部門職責爭議協調程序，建立部門協商、編辦司法協調、編委裁定三級機制，配套行政協助管理辦法、網絡理政事項派單交辦規則等，有力推動相關因規定模糊、存在客觀制約等因素導致的爭議裁定，領導協調頻次大幅降低。

（三）推進了清單編制標準化。通過規范職責任務清單規范性表述，建立部門編制實施、編辦司法審查、編委討論審定工作流程，撰寫清單編制報告，細化清單流程圖，嚴格清單編制報告、審定公示備案、動態調整等，增強了清單標準化、權威性。通過建立三級職責分類框架、規范9項編制要素，“顆?；?/span>”部門職責任務，建立起部門綱舉目張、細致入微職責任務清單，厘清部門與部門之間、部門內部科室之間的責任分工，提升了事件流轉辦理時效。同時，職責任務清單有利于新進、交流干部盡快熟悉崗位職責，提升部門日常管理質效。

（四）推進了清單運用智慧化。創新“大數據＋職責清單”城運平臺核心模塊，建立職責任務清單庫（已納入1181項），完善清單與業務辦理關聯機制，推動系統“依單派件”、單位“照單履職”，拓展了耕地保護、防汛減災、燃氣安全等7個應用場景。通過“數據跑路”實現工作“一鍵督辦”“吹哨報到”和“審管罰”一體聯動，推動“平臺”與現有各類系統實現數據互通、智能流轉，實現為部門鎮街“程序減負”。依托履職情況“數據分析”，實現履職實時顯示、結果數據評估，為行政效能評估、績效考核優化、編制資源配置等提供依據。

三、存在問題及原因分析

（一）職責體系建設存在單兵突進缺乏相應配套現象。近年來，機構編制系統致力于健全機構職能體系，構建簡約高效基層管理體制，實行重點領域清單管理、編制鎮街“三張清單”、推動向鎮街賦予“五權”等制度性、原創性改革，由于改革理念超前、協同部門配套政策未完全跟上，一定程度上改革還存在“唱獨角戲”現象。另外，目前績效考評體系指標分布與實施的行政管理體制改革、部門履職考核等分值匹配還有優化空間，不同程度存在將承擔的職責通過目標向其他單位分攤下達現象，既影響了績效考評的權威性，又干擾了市委政府、市委編委對部門、鎮街職責任務劃分的管理體系。

（二）“條狀”管理體制下部門職責履行有本位化現象。省市縣鄉把行政區域切成了“塊塊”，又通過各層級對應部門把塊塊切成“條條”，形成相對獨立又交叉聯系的“條塊結合”管理現狀。在實際工作中因“條條”的因素，造成“塊塊”指揮調度和工作突破存在一定“阻力”，致使縣級層面不同程度存在行政管理“碎片化”、部門職責履行本位化現象。僅靠“塊塊”優化工作機制，難以實現部門全面主動履職，還需縣級以上層面、條線之間強化系統協同。

（三）新頒法律法規與重點領域改革職責歸屬待明確。隨著改革的深入，行業領域法律法規修改、部門職責調整優化加速，同時也出現新頒法律法規與重點領域改革職責歸屬待明確問題。以崇州為例，2018年開始實施相對集中行政許可權改革，根據省政府授權對市場監管局“市場主體登記權力”進行劃轉，由審批局承擔登記職責，由市場監管局負責事中事后監管和查處職責?！吨腥A人民共和國市場主體登記管理條例》于2022年3月實施，規定“縣級以上地方人民政府承擔市場主體登記工作的部門稱為登記機關”“登記機關對市場主體涉嫌違反本條例規定的行為進行查處”，即由登記機關承擔監督檢查處罰的職責。對此，我們建立聯席會議制度、實行聯合執法，長期來看還需條線上就登管銜接作補充，后續再對部門職責進行調整明確。

（四）部門推動實施清單管理完善職責體系動力不足。在實施過程中，編辦司法積極牽頭、熱情較高，部門則反應冷淡，不愿參與推進職責任務清單管理改革。比如，一些部門認為推行職責任務清單管理，會人為地增加工作量，會帶來工作自由度上的束縛，給自主開展工作帶來不便。一些部門不愿將相關職責任務公開，不愿主動接受履職監督，形成了遲滯改革的阻力。同時，賦予鎮街財權、優化預算方式等配套政策自上而下也還有優化空間，縣級層面實行鄉財市管，鎮街在改革中剝離了協稅護稅、招商引資等職能，失去自身造血功能，經費來源僅是財政撥款、部門安排的項目經費等，部門仍掌握著鎮街的命門，導致鎮街在逆向考核部門上不敢叫真。

四、對策建議

（一）注重源頭規范明晰部門職責。把“三定”規定、機構編制文件等設定的職責任務作為部門履職的第一依據，結合部門“三定”規定修訂、部分職責任務調整、部分法律法規修改實際，突出部門在公共管理、公共安全、公共服務、經濟調節等方面承擔的責任，進一步對部門職責進行細致梳理。同時，加強機構編制監督檢查，強化與黨委政府督查、組織、巡查、財政、審計等部門聯動，嚴格機構編制紀律執行情況“四個納入”機制，加快推進機構編制法定化增強剛性約束。

（二）堅持與時俱進實行動態管理。完善職責任務清單管理辦法，優化職責任務清單動態調整機制和監管機制，凡因清單編制依據產生變化、上級統一部署的機構改革或重大改革涉及職責調整、職責任務事項上收等情形，按新的清單編制依據編制職責任務清單，按程序審核批準實行動態調整。同步完善機構編制執行情況和使用效益評估辦法，強化評估結果運用，提升機構編制資源使用效益、機構履職盡責水平，促進機構編制管理科學化、規范化、精細化。

（三）一體統籌推動清單要素規范。壓實各級黨委政府、編委責任，自上而下建立職責任務“一清單”，在統一的職責任務框架內規范清單要素，推動實現職責任務上下對應、歸類準確、命名統一，推動實現職責配置“一件事情由一個內設機構承擔，一類事情由一個內設機構統籌”，建成統一規范、上下銜接的職責任務清單事項庫，推動內部運轉順暢高效。健全完善城運平臺運轉機制，打造一顆以職責體系為主的城運平臺“模塊核心”，推動實現敏捷精準、智慧高效運轉，提升超大城市敏捷科學治理水平。

（四）強化協同推動清單配套管用。增強行業部門職責任務體系建設責任主體意識，規范部門職責任務清單的編制公布、組織實施、動態調整等操作流程，壓實部門對清單全面性、準確性、合法性、規范性負責責任。強化條線政策資源要素協同，按照事項名稱統一、履職主體統一、辦事流程統一的標準，整合精簡清單種類數量，推動部門職責任務清單在條線政策下協同配套。分類健全事中事后監管制度，明確監督檢查對象、內容、方式、措施、程序、頻次及處理流程等，確保職責任務清單內容完整、融合互補、操作性強。（崇州市委編辦 供稿）