改革先行 探索構建基層治理新樣板 ——深化鎮街體制機制改革實踐與思考

在黨的領導和國家治理中，鄉鎮、街道是政權結構中的基礎層級，是黨和政府聯系人民群眾的紐帶、服務人民群眾的平臺?；鶎又卫硭?，直接關系人民群眾的生產生活，決定著黨執政的社會基礎和執政能力、國家治理的根基和水平。黨的十九屆三中全會明確提出“構建簡約高效的基層管理體制，加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎”的改革目標。省委、市委也對做好鎮（街道）和村社行政區劃調整“后半篇”文章進行了重要安排部署。按照中央、省委和市委高質量發展的要求，我區以完善基層治理體制機制為目標，堅持優化協同高效為原則，以“四個一”改革試點為抓手，通過優化機構設置、合理資源配置、理順條塊關系，推動治理重心下移、擴大管理權限，創新鎮街智慧治理，探索構建基層治理的新樣板。

一、主要做法

（一）重塑組織架構，構建簡約高效基層管理體制。一是在機構設置上更加貼近群眾。將鎮街原“向上對口”設置機構優化調整為“向下對應”的“6+X”模式，在鎮街統一設置綜合、黨群、社區發展、社區治理、民生服務、綜合執法協調6個機構。同時，結合鎮街工作特點，個性化設置應急管理、生態環境、自然資源及城市更新等特色機構，推動機構設置更加貼近群眾需求、運行更加扁平高效。二是在服務功能上更加便民利企。將原多個窗口類、平臺類、活動類事業單位及片區站所整合為1-2個，鎮街統一設置綜合便民服務中心，鎮保留設置農業綜合服務中心，村（社區）設立綜合便民服務站，集中承接審批服務事項，實現居民辦事“小事不出村社，大事不出鎮街”。三是在治理體系上更加全面完善。探索搭建四級社會治理架構，組建1個區級智慧治理中心、7個鎮街分中心、83個村社工作站，規劃小區（院落）工作點329個，形成“1+7+83+N”四級治理架構，對應匹配基層治理隊伍，建設智慧治理指揮平臺，推動治理末梢向小區（院落）、群眾家門口延伸，形成“全區統籌、縱橫聯動、因地制宜”的系統治理格局。

（二）優化機構職能，促進有效提升基層治理能力。一是瘦身與健身相結合。剝離鎮街招商引資和協稅護稅職能，突出社區發展、公共服務、營商環境、社區平安、民生保障五大職能，推動產業發展職能向功能區集中、招商引資職能向專業機構回歸、鎮街工作重心向社區發展治理聚焦，實現了產業功能區主責產業發展，職能部門負責執法監管和保障職能，鎮街主責向公共服務和社會管理聚焦。二是賦權與增效相結合。在摸清基層“擴權”需求、部門“放權”意見基礎上，向鎮街下放第一批共30項行政權力事項，同時制定《成都市青白江區部門職責事項下放實施辦法》，規范部門職責事項下放準入程序，細化配套跟進人才經費、技術保障、考核評價、執紀問責等操作流程，著力持續解決基層治理“權力有限、責任無限”的難題。三是共性與個性結合。進一步明確鎮街權責邊界，在市級出臺的鎮（街道）職責任務、公共服務、屬地管理“三張清單”指導目錄基礎上，會同區級相關部門制定青白江區清單，修改完善47項具體事項，增加22項個性化事項。同時，在鎮街全面推行“三張清單”管理制度，公共服務清單納入行政審批事項目錄上網運行，并將“三張清單”印制成冊，初步搭建起鎮街機構職能精細化管理制度體系。 

（三）堅持問題導向，打造因地制宜基層治理格局。一是優化社治綜合網格。以綜治網格為基礎，結合鎮（街道）轄區面積、常住人口及部門業務需求等因素，將原綜治、城管、環保、水務、應急等網格優化調整為279個綜合網格，完善網格發現、社區呼叫、分級響應、協同處置工作機制，實現“多網合一”。將專職、專業、服務、兼職四類力量分層編入網格，由鎮街統一指揮調度，實現“網格員吹哨，專業隊伍報到”，進一步拓寬問題發現渠道，增強事件處置時效性。二是夯實基層隊伍力量。優化整合網格員、城市協管員、綜治巡邏隊員、勞動保障協管員等基層治理聘用人員，編入網格大隊，歸口鎮街管理。細化為執法輔助、服務輔助、小區巡查等類別，明確崗位職責，制定職責清單，實現清單式管理、網格化服務，有效提升事件處置效率和精準服務居民的能力。三是搭建智慧治理平臺。以“大聯動·微治理”平臺為主體，升級打造全區共享開放、四級貫通的智慧治理平臺，分批次整合融通經科信、綜合執法、應急等部門平臺，主動對接天府市民云等民生平臺，聯動區級部門、園區管委會和國有公司，構建訴求響應、部門協同、數據融通、市民參與的社會治理新格局。拓展場景應用，整合黨建、政務和社會服務資源，開發特色智慧應用40余項，并打造與之相對應的線下服務場景，實現“數據線上轉、服務面對面”。

（四）創新措施辦法，形成完善健全基層工作機制。一是不斷優化執法機制。將部門派駐基層的綜合執法、市場監管、自然資源等隊所下放鎮街實行屬地管理，鎮街統一組建綜合行政執法協調辦公室，負責統一指揮調度基層執法監管力量和資源，以鎮街名義組織開展執法工作，實現“一支隊伍管執法”。二是著力完善保障機制。探索賦予鎮街對派出機構負責人的考核權和人事任免征得同意權、對派駐基層執法力量的統一指揮調度權、對轄區規劃編制和建設驗收的參與權、對事關群眾利益的重大決策和重大項目的建議權、對涉及多部門協同解決事項的統籌協調和綜合管理權5項綜合管理權限，切實提升鎮（街道）在基層發展治理中的統籌能力、服務能力和管理能力。三是持續強化評估機制。圍繞基層治理問題發現、分流處置、跟蹤督導、考核評估等內容，健全平戰結合、聯席指揮、多元發現、聯勤聯動、分析研判、評估考核等6大類33小類責任機制，實現照單施策、對單銷賬。建立月拉練、月通報制度，對改革工作進行實時跟蹤監督和績效評估，確保銜接有序、推進有力。

二、存在的問題

我區將“四個一”改革試點作為提升基層治理效能的重要路徑，堅持治理以問題為導向、服務以需求為導向、發展以資源為導向，以解決群眾“急難愁盼”問題為切入點，切實提升“智治”效能，改革工作取得一定成效，但在實際運轉中還存在一些不足。

（一）機構職能運轉還不夠順暢。由于城鎮化進程加快，部分鎮街農業相關職能不斷弱化，社區治理功能日益凸顯，同時，部分鎮街鄉村振興辦和農業綜合服務中心職責和實際工作任務還存在一定交叉重疊，在機構設置上與鎮街發展需要已不相適應，需要進一步調整優化。

（二）職責精細管理還不夠完善。仍然存在職責“上下一般粗”、鎮街與職能部門、產業功能區邊界不清等問題，園區企業遇到緊急問題不知道找誰的現象依然存在，距離治理體系和治理能力現代化的要求還有差距。

（三）干部隊伍管理還不夠規范。近年來由于黨委政府突發性工作越來越多、人員結構老化等原因，從基層大量借調人員的現象普遍存在，造成基層“失血”過多。同時，聘用的編外人員隊伍龐大，管理主體不一、薪酬差距較大、忙閑不均、無序擴張，缺乏制度規范，“編內不足編外補”的問題依然存在。

（四）屬地管理機制還不夠健全。區級職能部門設在鎮街的派駐機構均下放鎮街實行屬地管理，但由于派駐機構人員的職務任免、人事關系、工作保障等仍由其上級部門負責管理，鎮街在指揮調度派駐機構人員方面缺乏行之有效的制度支撐和辦法手段，派駐機構人員“看得見管不住”的現象仍然存在。

三、對策建議

圍繞鎮街現代治理的體制機制創新，下一步將堅持頂層設計與試點推進相結合，加快培育打造具有地方特色、有引領示范效應的基層治理模式，爭取職責再細化、機制再優化、管理再規范、服務再延伸，在推進城市治理體系和治理能力現代化進程中走出新路子。

（一）優化職能配置，促進機構設置更加合理。優化調整基層綜合服務機構和職能，從主抓農業向抓鄉村振興、智慧治理并重轉變，探索將部分鎮街農業綜合服務中心職能整合到內設機構鄉村振興辦或綜合便民服務中心。同時，設立鎮街智慧治理中心，推動社會治理重心下移和治理效能提升，形成“中心指揮、四級聯動”的長效運行機制和工作格局，進一步落實“一個機構優服務”改革精神，推動基層統籌社區治理、服務鄉村振興發展能力整體提升，爭取達到1加1大于2的效果。

（二）厘清權責關系，促進職能管理更加精細。進一步強化鎮街統籌社區發展、組織公共服務、實施綜合管理、優化營商環境、維護社區平安五大職能，持續推動鎮街履職工作重心向抓黨建、抓治理、抓服務主責主業聚焦。落實鎮街職責任務、公共服務、屬地管理重點領域“三張清單”，厘清鎮（街道）與職能部門、產業功能區、村（社區）事權關系，健全完善清單動態調整和管理運用等工作機制，統籌推進鎮街權責制度體系建設，持續提升職能管理精細化、規范化水平。

（三）強化隊伍管理，促進工作力量更加集成。嚴格控制在編人員以各種形式脫離崗位，進一步規范區內人員借調、抽調等程序。分類制定鎮街人員配備標準，以考試招錄、軍轉安置等形式補充在編人員，充分保障內部運行穩定有序?？紤]行政區劃面積、管轄人口、實際工作任務等因素核定鎮街編外人員控制數，建立依據職責任務實行員額總控和動態調配機制。探索全區相對統一的編外人員管理辦法，分類核定崗位、明晰崗位職責、統一薪酬標準、建立考評機制，確?！盎鶎邮虑橛腥宿k，基層事情辦得好”。

（四）健全保障機制，促進職能運轉更加順暢。把優化完善工作機制放到提升基層治理能力中去謀劃推動，健全鎮街與職能部門、產業功能區雙向“吹哨報到”工作機制。健全協調聯動機制，實行鎮街綜合執法協調辦負責人由政法委員兼任，明確派駐機構日常協調調度工作由鎮街內設機構綜合執法協調辦承擔。健全派駐鎮街城管執法隊、市場監管所等機構實行派出部門和鎮街雙重管理制度機制。落實上級賦予鎮街考核權、統一指揮調度權、參與權、建議權、統籌協調和綜合管理權等“五權”要求，確?！拔鍣唷痹诨鶎佑玫闷饋?、用得有效。（青白江區委編辦 供稿）